Регулирование телекома: успехи и неудачи Минкомсвязи
За время руководства министерства связи Николаем Никифоровым была относительно быстро решена сложнейшая задача освобождения россиян от «мобильного рабства». Но министерству так и не удалось упростить устаревшую иерархию фиксированных телефонных сетей. Кроме того, не в полной мере решен вопрос с недискриминационным доступом интернет-провайдеров в многоквартирные дома.
Как Медведев поручил освободить россиян от «мобильного рабства»
Незадолго до переезда из Кремля в Белый дом в 2012 г. Президент России Дмитрий Медведев дал неожиданное поручение: ввести в России принцип сохранения мобильного номера при смене сотового оператора (Mobile Number Portability, MNP). Президент назвал этот шаг «освобождением от мобильного рабства».
Принцип MNP широко распространен на Западе, а на постсоветском пространстве его ввели Белоруссия, Грузия и страны Прибалтики.
Новый министр связи Николай Никифоров вместе со своим заместителем Денисом Свердловым с энтузиазмом взялись за дело. Введение MNP было одним из пунктов программы Открытого правительства в области телекоммуникаций, соавтором которого до этого выступал Никифоров. Кроме того, в Татарстане, где Никифоров был министром связи, уже развивалась опытная зона MNP.
Планы были «наполеоновские». Например, предполагалось сделать услугу сохранения сотового номера бесплатной для абонента, кроме того, обеспечить возможность сохранения номера при переезде из одного региона в другой. «Николай Анатольевич сейчас переехал из Казани в Москву, что ж ему теперь номер менять», - говорил про своего шефа Денис Свердлов.
Борьба Минкомсвязи и Россвязи вокруг MNP
Закон об MNP был принят Госдумой, однако, скоро стало понятно, что не все задумки можно реализовать. Например, переносимость сотового номера можно обеспечить только в пределах одного региона. Кроме того, оператору, к которому приходит абонент, разрешили взимать с такого клиента до 100 руб.
Эта сумма необходима для компенсации затрат нового участника рынка – оператора базы данных перенесенных номеров (БДПН). Эта структура должна хранить информацию о том, у какого сотового оператора обслуживается абонент с перенесенным номером. Запросы в БДПН делают телефонные операторы, платежные системы, контент-провайдеры и др.
Изначально Минкомсвязи хотело, чтобы функции оператора БДПН взял на себя регулятор доменных зон .Ru и .РФ – «Координационный центр национального домена сети интернет» (КЦ). Его «дочка», «Технический центр интернета» (ТЦИ), управляла корневыми серверами российских доменных зон.
Свердлов видел аналогии между БДПН и системой соответствия доменных имен интернета IP-адресам (DNS), поэтому его выбор и пал на КЦ. «Мегафон» даже начал тестирование работы БДПН с КЦ.
Однако на сцену вышло Федеральное агентство связи (Россвязь). Формально Россвязь входит в структуру Минкомсвязи, но Владимир Путин незадолго до переезда из Белого дома в Кремль в начале 2012 г., назначил главой Россвязи Олега Духовницкого, заместителя уходящего главы Минкомсвязи Игоря Щеголева.
Россвязь предложила в качестве оператора БДПН подведомственное ему предприятие Центральный научно-исследовательский институт связи (ЦНИИС). Вице-премьер Аркадий Дворкович это предложение утвердил.
Сроком запуска MNP было назначено 1 декабря 2013 г. Крупнейшие сотовые операторы умоляли Правительство перенести этот срок. Нормативная база, необходимая для запуска MNP, полностью была принята лишь за несколько дней до этой даты. Кроме того, смена подрядчика по работе БДПН потребовала дополнительных технических тестов.
Но Минкомсвязи было непреклонно: «мобильное рабство» должно исчезнуть 1 декабря 2013 г. Более того, чтобы операторы не мешали процессу, Николай Никифоров инициировал принятие закона, по которому оператор в случае отказа отдавать своего абонента конкуренту будет обязан обслуживать его бесплатно. Правда, операторам разрешили не принимать сотовых абонентов по MNP до 15 апреля 2014 г.
Законопроект был внесен в Госдуму рядом депутатов. Правительство дало отрицательный отзыв на него, но документ все равно был утвержден. Правда, о случаях, когда сотовые операторы обслуживали бы бесплатно своих абонентов, не известно.
Поспешный запуск
Когда «час X» наступил, салоны связи для проверки работы MNP наводнили журналисты.
Корреспондент CNews в воскресный день провел несколько часов в офисах «большой тройки» сотовых операторов. Сотрудники операторов явно не были готовы к новой процедур и тратили на оформление документов примерно по часу.
В результате ни один межоператорский перенос номера поначалу осуществить не удалось. Закон устанавливает восемь дней для проверки корректности поданного заявления, соответствия персональных данных и отсутствия задолженности перед оператором, от которого уходит абонент. Впоследствии переводы удалось осуществить, но обнаружилась и масса технических проблем.
Впрочем, уже через несколько месяцев процедура MNP была отработана. Абоненты стали все чаще менять оператора с сохранением номера. Число перенесенных сотовых номеров на апрель 2018 г. превышало 8 млн.
Закон изначально предусматривал, что убытки ЦНИИС от работы БДПН будут компенсировать за счет резерва универсального обслуживания, в который все телекоммуникационные операторы перечисляют 1,2% от своей выручки. Но уже в 2015 г. ЦНИИС вышел на прибыль и госфинасирование для этого проекта ему более не требовалось.
MNP усилил и уровень конкуренции на рынке сотовой связи. Теперь, когда абонент изъявляет желание уйти от своего оператора, ему звонят представители компании и уговаривают остаться. Помог MNP и Tele2, ставший четвертым федеральным сотовым оператором, в 2015 г. вышедшим на московский рынок.
Как власти пытались отменить роуминг внутри России
Другая идея, которую изначально предлагал Николай Никифоров – это отмена внутрисетевого роуминга. К тому моменту в Госдуме уже находился законопроект о запрете этого вида роуминга. Позднее его модифицировали, предложив запретить лишь плату за входящие звонки в роуминге.
Никифоров предложил более сложный вариант. Абонент при переезде в новый регион исходящие звонки оплачивал бы по одному из существующих в данном регионе тарифов, а входящие по междугороднему тарифу между соответствующими регионами. Такая схема оказалась плохо реализуемой на практике, и уже в 2013 г. Минкомсвязи от идеи запрета внутрисетевого роуминга отказалось.
Между тем, через некоторое время россияне столкнулись с уже подзабытым явлением национального роуминга. Внутрисетевой роуминг подразумевает обслуживание в ином регионе, но в сети того же оператора, поэтому тарифы в нем весьма щадящие. Национальный роуминг предполагает обслуживание не только в ином регионе, но и в сети другого оператора. Тарифы на такой вид роуминга выше.
Постепенно «большая тройка» сотовых операторов («Вымпелком», МТС и «Мегафон») построили по всей территории России сотовые сети, что позволило им отказаться от национального роуминга. Tele2 не везде имеет свои сети, но роуминг по льготным тарифам у оператора также осуществляется на всей «материковой» части России.
В 2014 г. в России появилось два новых субъекта федерации – Крым и Севастополь. Вскоре в эти регионы хлынул поток туристов. Однако федеральные сотовые операторы не решились заходить на полуостров Крым, в связи в этих регионах абонентам приходится пользоваться дорогим национальным роумингом.
В 2017 г. началась новая борьба за отмены роуминга. В Госдуму было внесено сразу несколько законопроектов об отмене роуминга, причем как внутрисетевого, так и национального. О необходимости отмены обоих видов роуминга заговорили и в Федеральной антимонопольной службе (ФАС).
Сотовые операторы «большой четверки» не спешили идти на встречу властям, в связи с чем ФАС завела в их отношении два антимонопольных дела: о внутрисетевом и о национальном роуминге. Начался торг. В части национального роуминг ФАС согласилась с осуществленными «Вымпелкомом», МТС и «Мегафоном» снижением цен, а вот Tele2 ожидает штраф.
В части внутрисетевого роуминга ситуация сложнее. Операторы готовы отменить его весь интересным образом: входящие звонки могут бесплатными, но только от номеров из регионов пребывания. Абонентам же, в большинстве случаев, напротив нужны входящие звонки из своих домашних регионов. ФАС уже выразила недовольство такими предложениями операторов.
«Искусственный» уровень в иерархии телефонных сетей никак не хочет исчезать
Между тем, сотовые операторы уже давно говорили, что для отмены внутрисетевого роуминга необходимо изменить сложную иерархию телефонной связи. В соответствии с принятым в 2003-2005 гг. законом «О связи» и Правилами присоединения сетей электросвязи, в России существует трехуровневая иерархия сетей фиксированной телефонной связи: местные, зоновые и дальние.
Зоновая связь - это связь между населенными пунктами одного региона. Для оказания такого вида услуг связи оператор должен иметь сеть во всех районных центрах соответствующего региона. Для работы же с дальней связью, междугородней и международной, необходимо иметь сеть с узлами во всех регионах.
Основным оператором зоновой связи является «Ростелеком». Основным оператором дальней связи также исторически был «Ростелеком», но затем на рынке появились и другие игроки. Местный оператор связывает с операторами дальней связи и с сотовыми операторами только через операторов зонового уровня.
Еще при министре связи Леониде Реймане стало понятно, что зоновый уровень является искусственным. В 2014 г. правительственная комиссия по связи приняла решение избавиться от зонового уровня. Но тут встал вопрос об изменении межсетевых тарифов (интерконнекта). Поскольку «Ростелеком» исторически был монополистом, ставка интерконнекта за звонки его абонентов на сотовые телефоны устанавливается государством и составляет 0,95 руб. за минуту. В обратные стороны – при звонках с сотового номера на фиксированной – ставка интерконнекта ниже, так как она устанавливается рыночными методами и составляет 0,43-0,9 руб. за минуту.
Минкомсвязи, приравнивая присоединение на местном уровне к присоединению на зоновом, хотело уравнять данную ситуацию. Предлагалось ввести единый зеркальный тариф для присоединения на местном и зоновом уровне в размере 0,53 руб. за минуту, который действовал бы при звонках в обе стороны.
Такой подход устраивал «Ростелеком», но не устраивал сотовых операторов. В итоге к концу 2014 г. правительственная комиссия по связи отвергла предложения Минкомсвязи. Впоследствии министерство пыталось выдвинуть новые предложения по ликвидации зонового уровня, все более усложняя схему взаиморасчетов.
Например, предлагалось выплачивать «Ростелекому» компенсацию путем умножения разницы между межсетевыми тарифами на звонки с фиксированных телефонов на сотовые и наоборот на общую продолжительность звонков с фиксированных телефонов на сотовые.
Решения проблемы пока не найдено, что тормозит и вопрос об отмене внутрисетевого роуминга.
Между тем, значение телефонных сетей в целом уменьшается ввиду ухода голосового трафика в IP. В 2013 г. Элдар Разроев, занимавший тогда пост советника министра связи, представил проект концепции регулирования мультисервисных сетей. Предлагалось радикально изменить действующую систему регулирования телекоммуникаций и уйти от разделения телефонных сетей и сетей передачи данных. Но документ был раскритикован, и Разроев вскоре покинул министерство.
Монополистов обязали делиться доступом к телекоммуникационной инфраструктуре
Став министром связи, Николай Никифоров сразу обратил внимание еще на одну проблему: – наличие у «Ростелекома» значительной инфраструктуры, в частности, кабельной канализации, которая создает ему конкурентные преимущества. Министр выступил за недискриминационный доступ к инфраструктуре монополистов.
Соответствующие предложения ранее уже были подготовлены ФАС, но прежнее руководство Минкомсвязи во главе с Игорем Щеголевым было против. Никифоров поддерживал идею недисикриминационного доступа, но против нее выступили РЖД.
У РЖД есть собственный телекоммуникационный оператор «Транстелеком», и железнодородники не хотели делиться своей инфраструктурой с его конкурентами. После вмешательства Дмитрия Медведева правила недискриминационного доступа все-таки были приняты. Они касаются как инфраструктуры традиционных телекоммуникационных монополистов («Ростелеком», МГТС), так и инфраструктуры других естественных монополий, пригодной для размещения сетей связи (мостов, коллекторов, туннелей, различных дорожных объектов, сетей электропередач и т.д.).
Контролировать данный вопрос стала ФАС. Также антимонопольная служба забрала у Минкомсвязи и другую «модную тему» - сетевой нейтралитет, то есть обязательство оператора пропускать все виды трафика на одинаковых условиях.
ФАС хотела разработать законопроект, который запретил бы операторам связи дискриминировать поставщиков OTT-сервисов (сервисов, предоставляемых через сети связи, но независящих от операторов). Планировалось разрешить операторам связи дифференцировать тарифы только по качественным характеристикам OTT-сервисов, но не по их поставщикам. Впрочем, впоследствии ФАС отказалась от написания отдельной правовой базы по данному вопросу, ограничившись декларацией общих принципов сетевого нейтралитета.
Как Путин требовал обеспечить равный доступ интернет-провайдеров в многоквартирные дома
На рынке телекоммуникаций еще одна нерешенная проблема – недискриминационный доступ интернет-провйадеров в многоквартирные дома. Это особенно актуально для новостроек, где обычно управляющая компания зачастую пускает в дом только одного дружественного ей провайдера.
В конце 2015 г. поручение Минкомсвязи решить данный вопрос дал Президент России Владимир Путин. Министерство подготовило соответствующие поправки в законодательство, которые обеспечивали бы равный доступ в многоквартирные дома для разных интернет-провайдеров.
Управляющая компания должна была пускать в дом провайдера, если у него есть договор хотя бы с одним жильцом. Но сначала данные предложения были забракованы Минстроем, а затем Главным правовым управлением администрации президента.
Тем не менее, в конце 2017 г. были приняты новые строительные нормы, которые обязывали бы застройщиков при проектировке домов учитывать наличие инфраструктуры для широкополосного доступа в интернет со скоростью не менее 100 Мбит/с. Причем должна быть обеспечена возможность доступа в дом как минимум двух провайдеров.
Таким образом, команде Николая Никифорова удалось решить важный для российских сотовых абонентов вопрос о сохранении номеров при смене оператора. В части же отмены внутрисетевого роуминга Минкомсвязи отдало инициативу ФАС.
Остается нерешенным вопросом с устаревшей иерархией телефонных сетей. Также по-прежнему не в полной мере решен вопрос о недискриминационном доступе интернет-провайдеров в многоквартирные дома.